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400806-3768
内蒙古呼和浩特市赛罕区鄂 尔多斯东大街银联大厦13层促进地方政府举债规范化、制度化、市场化
时间：2016-12-28
近日，国务院办公厅下发了《国务院关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（以下简称《预案》），对地方政府性债务风险应急处置做出了总体部署和系统安排。就此,记者日前采访了中国工商银行城市金融研究所所长周月秋。周月秋认为，《预案》的主要精神与《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称“43号文”）和新《中华人民共和国预算法》（以下简称新《预算法》）的范围总体一致，可以看成是前期政策的延续；但《预案》提出建立的三大机制，是进一步加强地方政府性债务管理的重要制度安排。
记者：《预案》提出建立三大机制的核心要义是什么？
周月秋：《预案》的主要内容可以形象地理解为“三大机制、一个中心”。
其中，“三大机制”的主要含义包括：一是建立债务分类、风险分级机制，强调边界性。包括政府在不同债务中承担的偿还责任的边界以及不同层级政府之间的偿债边界（不同风险级别的债务由不同层级的政府承担，中央政府实施不救助原则）。二是建立预警机制，强调事前预期管理，通过引入风险预警这一风险管理机制，构建起一道风险防火墙。三是启动责任追究机制，强调事后追责。这当然也可以看成是一种边界的划分——明确哪些风险由哪一级人员负责，由哪一届干部负责。
三大机制环环相扣，其中的核心要义是：地方政府债务风险要依靠市场化原则进行化解，谁借的钱，谁负责还，地方政府债务不再刚性兑付，地方政府也不能离任甩责。从这个意义上说，《预案》出台的重要意义在于把打破刚性兑付的领域从国有企业债券延伸到政府债务。
记者：为什么要强调债务分类处置？
周月秋：将政府性债务进行分类，是防范债务风险的第一步，也是划定政府在债务偿还中边界的第一步。需要特别指出的是，《预案》对政府性债务和政府债务进行了清晰界定：政府性债务包括政府负有直接偿还责任的债务以及或有债务（主要是担保和救助），而政府债务仅指政府负有直接偿还责任的债务。《预案》针对的是范围更广的“政府性债务”，既包括政府债务，又包括或有债务。其中，政府债务又分为以政府债券(一般债券和专项债券)形式存在的政府债务以及以非政府债券形式存在的政府债务，包括银行贷款、企业债券（城投债）、信托、BT等不同类型。或有债务作为地方政府提供担保或承担救助责任的债务，政府对这类债务的偿还可能发生，也可能不发生。
2015年新《预算法》规定，地方政府只能以发行政府债券的方式举债。对于本来就是以政府债券形式存在的政府债务，地方政府依法承担全部偿还责任，这是毋庸置疑的。关键是对于2015年以前就已经形成的非政府债券形式的政府债务应当如何处置？《预案》给出了明确、具体的指导意见：能置换的必须在国务院规定期限内置换成政府债券，地方政府不得拒绝，并承担全部偿还责任；债权人不愿意置换的，由原债务人（主要是企事业单位）依法承担偿债责任，地方政府仅以出资额为限承担有限责任。那么什么叫国务院规定的期限呢？财政部原部长楼继伟2015年12月26日在十二届全国人大常委会第十八次会议上提到，2014年底甄别确认的地方政府债务中“通过银行贷款、融资平台等非债券方式举措的存量债务，国务院准备用三年左右的时间进行置换。”这也就是说，如果这个政策没有改变的话，从2014年底开始计算，那么国务院规定期限就应该是在2017年年底前。换句话说，我国地方政府债务置换将在未来一年之内全部完成，从那以后，地方政府债务的存在形式将主要是政府债券，只有前面提到的债权人不愿意置换成政府债券的债务将延续原来的形式，直到全部清偿。
对于或有债务，《预案》首次明确了政府在其中的偿还责任。43号文出台以来，对于或有债务政府如何承担责任一直没有明确界定，《预案》第一次给出了较为清晰的处置原则。文中重申了担保法中关于“地方政府及其部门出具的担保合同无效”的规定，明确地方政府不对担保债务承担偿债责任。虽然根据《担保法》规定，地方政府违规出具的担保函及相关函件无效，但违规出具这些函件的地方政府作为合同的过错方，并不能免除必须承担的民事过错责任，“但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。”关于救助类或有债务，《预案》没有提到政府的具体偿债责任，只是允许“地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。”需要指出的是，对于新《预算法》实施以后，地方政府违法违规提供担保承诺的债务，同样是参照上述存量担保债务的处置方法进行处置，即2015年以后新增的政府违规担保债务，也要依法承担民事责任。
记者:如何理解债务风险分级和中央实行不救助原则？
周月秋：《预案》对于政府性债务风险处置的一个大原则是：地方政府对其举债负偿还责任，省级负总责，中央实行不救助原则。在这一基本原则下，按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，《预案》将其划分为Ⅰ级(特大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)、Ⅳ级(一般)四个等级。不同的风险事件，对应不同的响应和应急处置方法。对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身化解；对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，除上述措施外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。
中央政府不救助原则体现了市场化的偿债机制，只有真正做到“谁欠的债谁来还”，才能有效约束地方政府不理性的举债冲动。打破中央兜底的刚性兑付思维，短期内确实有可能加大一些地方政府的偿债压力，长远来看，却是建立健康有序的政府举债机制的必要前提。但话说回来，仅仅要求谁欠账谁还钱还是不够的，应该看到，我国地方政府举债冲动的背后，是长久以来存在的中央政府与地方政府之间事权与财权的不对等。因此，推动地方事权与财权的对等化发展，是防范地方政府性债务风险的重要保障。
记者：应如何看待地方财政重整计划和适时启动债务追责机制？
周月秋：根据《预案》,一旦发生Ⅳ级及以上风险事件,必要时可启动地方政府财政重整计划。这是我国第一次提出“财政重整计划”。一方面，中央政府对地方政府债务采取不救助原则；另一方面，经济下滑、企业经营困难、三四线城市楼市库存高企，地方政府财政收入压力加大，偿债能力在下降也是事实。两相叠加，部分地方政府发生债务风险的可能性是明显上升的。基于这样的背景，《预案》提出财政重整计划，允许债务高风险地区在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上，依法履行相关程序，通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。对债务高风险地区实施财政重整是世界各国通常采用的做法。以美国为例，2011年，俄亥俄州曼斯菲尔德市地方政府进入财政应急状态时就实施过类似的财政重整计划，主要手段包括提高个人所得税、减少公务员节假日工资及带薪病假、减少公车使用、处置森林资产等。
财务重整的本质是对政府预算的一种重新安排,目的是使财政收支重新平衡，保证债务偿还，并不涉及对债务偿还条件的改变，这和债务重组是完全不同的做法：债务重组是指在债务人发生财务困难的情况下，债权人与债务人协商，并按照双方达成的协议或法院的裁定，债权人做出让步。由于财政重整计划中提到可处置政府资产，很容易让人联想到美国地方政府破产法，但财务重整并不是政府破产。财政重整是在债务风险爆发前，倒逼地方政府对收支活动进行重新安排,改善部分地方资产闲置和效率低下的状况，确保债务按时偿还；而地方政府破产是经过各种财政上的调整后仍然难以偿还债务而不得不进行债务重组，债权人的利益是受到损害的。
《预案》要求，当政府债务风险事件发生后，应适时启动责任追究机制，对地方政府有关责任人进行行政问责和追究法律责任。还特别要求“省级政府应当将地方政府债务风险处置纳入政绩考核范围；属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。”这使得以往处于“软约束”中的地方政府举债行为纳入法和纪的“闭环”管理——谁举债谁负责，而且明显具有负责到底的性质，从而可能有效缓解干部任职周期与债务周期不匹配导致的大举负债现象，对于地方性政府债务冲动有一定的抑制作用。
记者：《预案》的出台将会产生什么影响？
周月秋：一是结束地方政府无序举债的现象。自1993年以来我国陆续出台了若干规范地方政府举债的政策，但地方政府违规担保、举债的行为依然存在。原因很多，但与刚性兑付和干部考核机制不衔接、不联动是有关的。《预案》如果彻底斩断地方政府对中央债务兜底的期望，同时通过责任追究机制的建立让地方政府头上悬着一把达摩克利斯之剑，提醒其在举债的时候，要对未来的偿债责任和发生风险事件后将承担的后果进行考量，就有可能让地方政府借钱时多一份犹豫，少一分冲动，可望为进一步引导地方政府举债向规范化、制度化、市场化方向发展打下良好基础。
二是PPP模式可能加速推进，商业银行有机遇。《预案》通过明晰地方政府在债务偿还方面的责任，无疑会在一定程度上抑制地方政府的举债冲动，但地方政府的融资需求依然存在，举债之外募集资金的各种新途径必然得到重视，PPP模式有望得到加速推进，为商业银行带来业务机遇。特别是在PPP项目实施过程中，商业银行可以深度介入顾问咨询、项目撮合以及项目融资三个层面，形成“商行+投行”的综合运营模式，在信贷服务之外，不仅为地方政府和融资客户提供更多的结构化融资方式，而且对项目提供方案设计、协调沟通、信用增级等投资银行服务。
三是对商业银行项目风险把控能力提出更高要求。《预案》首次明确了对待或有债务的处置底线，重申担保法中关于“地方政府及其部门出具的担保合同无效”的规定，这意味着商业银行在开展信贷业务时，单纯要求地方政府做出担保承诺是不够的，退一步讲，即使地方政府主动或应约出具“担保函”，商业银行也无法将其作为防范信用风险的万能药，加强对具体项目的风险识别与防范，提升项目风险管理和把控能力，对商业银行而言更加重要。
记者：《预案》提出建立三大机制的核心要义是什么？
周月秋：《预案》的主要内容可以形象地理解为“三大机制、一个中心”。
其中，“三大机制”的主要含义包括：一是建立债务分类、风险分级机制，强调边界性。包括政府在不同债务中承担的偿还责任的边界以及不同层级政府之间的偿债边界（不同风险级别的债务由不同层级的政府承担，中央政府实施不救助原则）。二是建立预警机制，强调事前预期管理，通过引入风险预警这一风险管理机制，构建起一道风险防火墙。三是启动责任追究机制，强调事后追责。这当然也可以看成是一种边界的划分——明确哪些风险由哪一级人员负责，由哪一届干部负责。
三大机制环环相扣，其中的核心要义是：地方政府债务风险要依靠市场化原则进行化解，谁借的钱，谁负责还，地方政府债务不再刚性兑付，地方政府也不能离任甩责。从这个意义上说，《预案》出台的重要意义在于把打破刚性兑付的领域从国有企业债券延伸到政府债务。
记者：为什么要强调债务分类处置？
周月秋：将政府性债务进行分类，是防范债务风险的第一步，也是划定政府在债务偿还中边界的第一步。需要特别指出的是，《预案》对政府性债务和政府债务进行了清晰界定：政府性债务包括政府负有直接偿还责任的债务以及或有债务（主要是担保和救助），而政府债务仅指政府负有直接偿还责任的债务。《预案》针对的是范围更广的“政府性债务”，既包括政府债务，又包括或有债务。其中，政府债务又分为以政府债券(一般债券和专项债券)形式存在的政府债务以及以非政府债券形式存在的政府债务，包括银行贷款、企业债券（城投债）、信托、BT等不同类型。或有债务作为地方政府提供担保或承担救助责任的债务，政府对这类债务的偿还可能发生，也可能不发生。
2015年新《预算法》规定，地方政府只能以发行政府债券的方式举债。对于本来就是以政府债券形式存在的政府债务，地方政府依法承担全部偿还责任，这是毋庸置疑的。关键是对于2015年以前就已经形成的非政府债券形式的政府债务应当如何处置？《预案》给出了明确、具体的指导意见：能置换的必须在国务院规定期限内置换成政府债券，地方政府不得拒绝，并承担全部偿还责任；债权人不愿意置换的，由原债务人（主要是企事业单位）依法承担偿债责任，地方政府仅以出资额为限承担有限责任。那么什么叫国务院规定的期限呢？财政部原部长楼继伟2015年12月26日在十二届全国人大常委会第十八次会议上提到，2014年底甄别确认的地方政府债务中“通过银行贷款、融资平台等非债券方式举措的存量债务，国务院准备用三年左右的时间进行置换。”这也就是说，如果这个政策没有改变的话，从2014年底开始计算，那么国务院规定期限就应该是在2017年年底前。换句话说，我国地方政府债务置换将在未来一年之内全部完成，从那以后，地方政府债务的存在形式将主要是政府债券，只有前面提到的债权人不愿意置换成政府债券的债务将延续原来的形式，直到全部清偿。
对于或有债务，《预案》首次明确了政府在其中的偿还责任。43号文出台以来，对于或有债务政府如何承担责任一直没有明确界定，《预案》第一次给出了较为清晰的处置原则。文中重申了担保法中关于“地方政府及其部门出具的担保合同无效”的规定，明确地方政府不对担保债务承担偿债责任。虽然根据《担保法》规定，地方政府违规出具的担保函及相关函件无效，但违规出具这些函件的地方政府作为合同的过错方，并不能免除必须承担的民事过错责任，“但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。”关于救助类或有债务，《预案》没有提到政府的具体偿债责任，只是允许“地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。”需要指出的是，对于新《预算法》实施以后，地方政府违法违规提供担保承诺的债务，同样是参照上述存量担保债务的处置方法进行处置，即2015年以后新增的政府违规担保债务，也要依法承担民事责任。
记者:如何理解债务风险分级和中央实行不救助原则？
周月秋：《预案》对于政府性债务风险处置的一个大原则是：地方政府对其举债负偿还责任，省级负总责，中央实行不救助原则。在这一基本原则下，按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，《预案》将其划分为Ⅰ级(特大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)、Ⅳ级(一般)四个等级。不同的风险事件，对应不同的响应和应急处置方法。对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身化解；对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，除上述措施外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。
中央政府不救助原则体现了市场化的偿债机制，只有真正做到“谁欠的债谁来还”，才能有效约束地方政府不理性的举债冲动。打破中央兜底的刚性兑付思维，短期内确实有可能加大一些地方政府的偿债压力，长远来看，却是建立健康有序的政府举债机制的必要前提。但话说回来，仅仅要求谁欠账谁还钱还是不够的，应该看到，我国地方政府举债冲动的背后，是长久以来存在的中央政府与地方政府之间事权与财权的不对等。因此，推动地方事权与财权的对等化发展，是防范地方政府性债务风险的重要保障。
记者：应如何看待地方财政重整计划和适时启动债务追责机制？
周月秋：根据《预案》,一旦发生Ⅳ级及以上风险事件,必要时可启动地方政府财政重整计划。这是我国第一次提出“财政重整计划”。一方面，中央政府对地方政府债务采取不救助原则；另一方面，经济下滑、企业经营困难、三四线城市楼市库存高企，地方政府财政收入压力加大，偿债能力在下降也是事实。两相叠加，部分地方政府发生债务风险的可能性是明显上升的。基于这样的背景，《预案》提出财政重整计划，允许债务高风险地区在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上，依法履行相关程序，通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。对债务高风险地区实施财政重整是世界各国通常采用的做法。以美国为例，2011年，俄亥俄州曼斯菲尔德市地方政府进入财政应急状态时就实施过类似的财政重整计划，主要手段包括提高个人所得税、减少公务员节假日工资及带薪病假、减少公车使用、处置森林资产等。
财务重整的本质是对政府预算的一种重新安排,目的是使财政收支重新平衡，保证债务偿还，并不涉及对债务偿还条件的改变，这和债务重组是完全不同的做法：债务重组是指在债务人发生财务困难的情况下，债权人与债务人协商，并按照双方达成的协议或法院的裁定，债权人做出让步。由于财政重整计划中提到可处置政府资产，很容易让人联想到美国地方政府破产法，但财务重整并不是政府破产。财政重整是在债务风险爆发前，倒逼地方政府对收支活动进行重新安排,改善部分地方资产闲置和效率低下的状况，确保债务按时偿还；而地方政府破产是经过各种财政上的调整后仍然难以偿还债务而不得不进行债务重组，债权人的利益是受到损害的。
《预案》要求，当政府债务风险事件发生后，应适时启动责任追究机制，对地方政府有关责任人进行行政问责和追究法律责任。还特别要求“省级政府应当将地方政府债务风险处置纳入政绩考核范围；属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。”这使得以往处于“软约束”中的地方政府举债行为纳入法和纪的“闭环”管理——谁举债谁负责，而且明显具有负责到底的性质，从而可能有效缓解干部任职周期与债务周期不匹配导致的大举负债现象，对于地方性政府债务冲动有一定的抑制作用。
记者：《预案》的出台将会产生什么影响？
周月秋：一是结束地方政府无序举债的现象。自1993年以来我国陆续出台了若干规范地方政府举债的政策，但地方政府违规担保、举债的行为依然存在。原因很多，但与刚性兑付和干部考核机制不衔接、不联动是有关的。《预案》如果彻底斩断地方政府对中央债务兜底的期望，同时通过责任追究机制的建立让地方政府头上悬着一把达摩克利斯之剑，提醒其在举债的时候，要对未来的偿债责任和发生风险事件后将承担的后果进行考量，就有可能让地方政府借钱时多一份犹豫，少一分冲动，可望为进一步引导地方政府举债向规范化、制度化、市场化方向发展打下良好基础。
二是PPP模式可能加速推进，商业银行有机遇。《预案》通过明晰地方政府在债务偿还方面的责任，无疑会在一定程度上抑制地方政府的举债冲动，但地方政府的融资需求依然存在，举债之外募集资金的各种新途径必然得到重视，PPP模式有望得到加速推进，为商业银行带来业务机遇。特别是在PPP项目实施过程中，商业银行可以深度介入顾问咨询、项目撮合以及项目融资三个层面，形成“商行+投行”的综合运营模式，在信贷服务之外，不仅为地方政府和融资客户提供更多的结构化融资方式，而且对项目提供方案设计、协调沟通、信用增级等投资银行服务。
三是对商业银行项目风险把控能力提出更高要求。《预案》首次明确了对待或有债务的处置底线，重申担保法中关于“地方政府及其部门出具的担保合同无效”的规定，这意味着商业银行在开展信贷业务时，单纯要求地方政府做出担保承诺是不够的，退一步讲，即使地方政府主动或应约出具“担保函”，商业银行也无法将其作为防范信用风险的万能药，加强对具体项目的风险识别与防范，提升项目风险管理和把控能力，对商业银行而言更加重要。
