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内蒙古呼和浩特市赛罕区鄂 尔多斯东大街银联大厦13层地方债：国家治理的新工具
时间：2017-03-14
地方债问题的一个重要方面就是要解决好跨代均等问题。当地方政府真正地为自己的行为负责时，地方债管理就成功了。
“十多年来，我国地方政府债务管理从无到有，已经形成了一个比较合理的制度框架，即使从国际视野来看，也是一个非常科学、符合中国实际的制度。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云如此评价我国地方政府债务管理。作为参与我国地方政府债务管理制度框架设计的专家之一，他见证了我国地方政府债管理的发展历程。对未来的地方债管理，他信心满满：“地方债将成为国家治理的新工具。”
地方债的历史发展过程
乔宝云认为，不管是国家债务还是地方债，本质上都是政府未来的税收。而从基础设施建设中获益的不仅包括当代人，也包括下代人。财政学中有一个跨代均等理论——先从下代人那儿把钱借过来用，等到下代人再通过税收和项目收益来还这个钱，这就是政府举债。比如，长城和大运河，让后代人都受益了。由于没有做好跨代均等，全部费用由当代人承担，当代人受不了，就出现了严重的社会问题。地方债问题的一个重要方面就是要解决好跨代均等问题。
“我国地方债的形成有一个历史发展过程。”乔宝云说，在城市化、工业化的进程中，地方存在巨大的基础设施建设需求，但在修订之前的预算法曾明确规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得举债。在缺乏法定融资手段的情况下，地方政府的融资产生了几个突出问题：一是债务不透明，为此审计署、财政部做了多次审计、检查；二是过度举债，产生了经济学上所讲的道德风险；三是2008年国际金融危机引发的经济危机，中央出台了一些刺激政策来平抑经济波动，要求地方配套，引发地方政府债务快速扩张。
我国地方债规模大不大呢？乔宝云认为，按照国际标准也不是那么大，总体风险可控，但与部分地方政府的支付能力相比，确实有一定的风险。
地方债管理的逻辑链条
早在十多年前，财政部就已经开始探索地方政府债务管理制度。直到新预算法颁布和国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“43号文”)后，“借、用、还”界定清楚，地方政府债务管理才基本上形成一个相对完整的逻辑链条。
“过去地方政府通过融资平台借钱，怎么用怎么还中央政府是不怎么管的，现在光从借钱的角度来说，就明确地方政府只有一个融资渠道，那就是发行地方债券。”乔宝云说。
对于下一个非常棘手的核心问题———债务还不了怎么办？乔宝云认为，去年出台的《地方政府性债务风险应急处置预案》和财政部印发的《地方政府性债务风险分类处置指南》，就是解决这个问题的。有了预警指标，地方政府随意花钱不行了，借钱更是不可能，这在一定程度上预防了发生局部性债务风险。乔宝云告诉记者，从“借、用、还”到“还不了怎么办”都明确了，地方债管理形成了一个较为完整的逻辑链条。
地方债管理的重大创新
“对存量债务进行置换，不仅把过去的存量债务透明了，还息负担也大幅降低。这是个重大创新。过去地方政府举债的利息都很高，普遍在8%—10%，现在通过置换，利息支出要节省三分之二，这在今年的政府工作报告中已有清晰的体现，2016年扩大地方政府存量债务置换规模，降低利息负担约4000亿元。”乔宝云说。
债务限额管理也是一大创新。在他看来，这是在充分考虑中国的财政体制、政府间财政关系、目前金融市场的发展状况而作出的科学设计。这个设计可以对金融风险从宏观上有个防范。如果让地方政府自己随便借钱，那借钱的盘子会很大。在限额内借钱，地方政府可以灵活安排，比较符合现行的财政体制、政府治理方式。
地方债面临两个任务
乔宝云认为，目前地方债面临两个任务：一是进一步落实地方债的管理制度。一个很重要的步骤就是地方政府要深入学习新预算法和43号文。从预算管理的角度，地方政府的思路也要做一定的调整和改变。现在四本预算中的基金预算，在一定程度上比较像成熟市场经济国家的资本预算，资本性预算是跨年度的，借的钱与资产是对应的，如果我们能把债券与对应的资产连接起来，那地方债的透明度就高了，使用效率也高了，上级政府也更容易看清地方政府具不具备偿债能力。
二是如何进一步培育和发展地方债券市场。“这是一个巨大的工程。”乔宝云认为，地方债市场发展不是一个孤立的概念，取决于国家治理水平、金融市场的发展水平、政府间财政关系的设计等因素。二级市场的作用很大，只是我们现在还处在培育阶段。很多要素还不具备，投资者的教育不够，评级机构的能力也不够，地方政府作为举债方学习、掌握和运用地方债市场的能力也不够。有些地方政府认为把地方债发行出去就万事大吉了，更糟糕的是个别政府认为地方债是另外一种转移支付，把它理解为地方财力的一部分，这是很可怕的。
他说，我国的地方债市场目前还做不到自我成长，地方债规模非常大，流动性差，可持续发展能力就差。现在地方债券有两种方式：一般债券通过公共预算来还钱，专项债券通过基金预算来还，比较像美国的收益债券、市政债券。从理论上说，专项债券比一般债券应当负担的利息率要高。为什么呢？因为理论上说一般债券是用政府未来的税收来还，而专项债券是用未来项目的收益来还，风险要大些，所以利息率要高些。
“没有破产的地方债券，就没有成熟的地方债券市场。”乔宝云进一步分析，如果地方债都能百分之百地还，那市场怎么来产生利率差别？没有利率差别何来二级市场？还有，我们现在的专项债往往是一块打包的，举债和具体的项目没有对应。举债对应的标的物不明确，风险无法判别，这也是地方债二级市场不发达的原因之一。
为此，乔宝云建议，选择一些经济发达的地区，效益比较显著、风险较少的项目开展专项债券发行的试点，获取经验后再进一步推广。
让地方债管理更加有效
怎么让地方债管理更加有效？乔宝云给出了自己的建议：
一方面通过资本预算，让举债与资产对应起来；另一方面就是地方债券市场的培育和发展，这是当务之急。政府行为要通过市场来透明，地方债市场把很多社会力量通过特殊的方式集中起来，促进政府的透明，也增强了对地方政府行为的监督和约束。从这个角度来说，地方债是国家治理的新工具。
长期来说，完善财政制度是根本。如果财政体制不能创新，就意味着地方政府永远是上级政府的孩子，永远要上级政府这个爸爸管着。
“自上而下的改革要和自下而上的改革相结合，使地方政府真正地为自己的行为负责。如果能实现这样的转变，我们的地方债管理就成功了。”乔宝云说，十八大报告提出要充分发挥中央和地方两个积极性，这就要求上级政府有激励动因让地方政府去遵循预算法，有激励动因让地方政府去研究市场、到市场上去融资。“如果地方政府都在琢磨如何去市场上合理融资把地方基础建设搞好、把城镇化搞好、把民生搞好，对自己花的所有钱负责任，就进入地方债管理的‘佳境’了。”乔宝云憧憬着。
“十多年来，我国地方政府债务管理从无到有，已经形成了一个比较合理的制度框架，即使从国际视野来看，也是一个非常科学、符合中国实际的制度。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云如此评价我国地方政府债务管理。作为参与我国地方政府债务管理制度框架设计的专家之一，他见证了我国地方政府债管理的发展历程。对未来的地方债管理，他信心满满：“地方债将成为国家治理的新工具。”
地方债的历史发展过程
乔宝云认为，不管是国家债务还是地方债，本质上都是政府未来的税收。而从基础设施建设中获益的不仅包括当代人，也包括下代人。财政学中有一个跨代均等理论——先从下代人那儿把钱借过来用，等到下代人再通过税收和项目收益来还这个钱，这就是政府举债。比如，长城和大运河，让后代人都受益了。由于没有做好跨代均等，全部费用由当代人承担，当代人受不了，就出现了严重的社会问题。地方债问题的一个重要方面就是要解决好跨代均等问题。
“我国地方债的形成有一个历史发展过程。”乔宝云说，在城市化、工业化的进程中，地方存在巨大的基础设施建设需求，但在修订之前的预算法曾明确规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得举债。在缺乏法定融资手段的情况下，地方政府的融资产生了几个突出问题：一是债务不透明，为此审计署、财政部做了多次审计、检查；二是过度举债，产生了经济学上所讲的道德风险；三是2008年国际金融危机引发的经济危机，中央出台了一些刺激政策来平抑经济波动，要求地方配套，引发地方政府债务快速扩张。
我国地方债规模大不大呢？乔宝云认为，按照国际标准也不是那么大，总体风险可控，但与部分地方政府的支付能力相比，确实有一定的风险。
地方债管理的逻辑链条
早在十多年前，财政部就已经开始探索地方政府债务管理制度。直到新预算法颁布和国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“43号文”)后，“借、用、还”界定清楚，地方政府债务管理才基本上形成一个相对完整的逻辑链条。
“过去地方政府通过融资平台借钱，怎么用怎么还中央政府是不怎么管的，现在光从借钱的角度来说，就明确地方政府只有一个融资渠道，那就是发行地方债券。”乔宝云说。
对于下一个非常棘手的核心问题———债务还不了怎么办？乔宝云认为，去年出台的《地方政府性债务风险应急处置预案》和财政部印发的《地方政府性债务风险分类处置指南》，就是解决这个问题的。有了预警指标，地方政府随意花钱不行了，借钱更是不可能，这在一定程度上预防了发生局部性债务风险。乔宝云告诉记者，从“借、用、还”到“还不了怎么办”都明确了，地方债管理形成了一个较为完整的逻辑链条。
地方债管理的重大创新
“对存量债务进行置换，不仅把过去的存量债务透明了，还息负担也大幅降低。这是个重大创新。过去地方政府举债的利息都很高，普遍在8%—10%，现在通过置换，利息支出要节省三分之二，这在今年的政府工作报告中已有清晰的体现，2016年扩大地方政府存量债务置换规模，降低利息负担约4000亿元。”乔宝云说。
债务限额管理也是一大创新。在他看来，这是在充分考虑中国的财政体制、政府间财政关系、目前金融市场的发展状况而作出的科学设计。这个设计可以对金融风险从宏观上有个防范。如果让地方政府自己随便借钱，那借钱的盘子会很大。在限额内借钱，地方政府可以灵活安排，比较符合现行的财政体制、政府治理方式。
地方债面临两个任务
乔宝云认为，目前地方债面临两个任务：一是进一步落实地方债的管理制度。一个很重要的步骤就是地方政府要深入学习新预算法和43号文。从预算管理的角度，地方政府的思路也要做一定的调整和改变。现在四本预算中的基金预算，在一定程度上比较像成熟市场经济国家的资本预算，资本性预算是跨年度的，借的钱与资产是对应的，如果我们能把债券与对应的资产连接起来，那地方债的透明度就高了，使用效率也高了，上级政府也更容易看清地方政府具不具备偿债能力。
二是如何进一步培育和发展地方债券市场。“这是一个巨大的工程。”乔宝云认为，地方债市场发展不是一个孤立的概念，取决于国家治理水平、金融市场的发展水平、政府间财政关系的设计等因素。二级市场的作用很大，只是我们现在还处在培育阶段。很多要素还不具备，投资者的教育不够，评级机构的能力也不够，地方政府作为举债方学习、掌握和运用地方债市场的能力也不够。有些地方政府认为把地方债发行出去就万事大吉了，更糟糕的是个别政府认为地方债是另外一种转移支付，把它理解为地方财力的一部分，这是很可怕的。
他说，我国的地方债市场目前还做不到自我成长，地方债规模非常大，流动性差，可持续发展能力就差。现在地方债券有两种方式：一般债券通过公共预算来还钱，专项债券通过基金预算来还，比较像美国的收益债券、市政债券。从理论上说，专项债券比一般债券应当负担的利息率要高。为什么呢？因为理论上说一般债券是用政府未来的税收来还，而专项债券是用未来项目的收益来还，风险要大些，所以利息率要高些。
“没有破产的地方债券，就没有成熟的地方债券市场。”乔宝云进一步分析，如果地方债都能百分之百地还，那市场怎么来产生利率差别？没有利率差别何来二级市场？还有，我们现在的专项债往往是一块打包的，举债和具体的项目没有对应。举债对应的标的物不明确，风险无法判别，这也是地方债二级市场不发达的原因之一。
为此，乔宝云建议，选择一些经济发达的地区，效益比较显著、风险较少的项目开展专项债券发行的试点，获取经验后再进一步推广。
让地方债管理更加有效
怎么让地方债管理更加有效？乔宝云给出了自己的建议：
一方面通过资本预算，让举债与资产对应起来；另一方面就是地方债券市场的培育和发展，这是当务之急。政府行为要通过市场来透明，地方债市场把很多社会力量通过特殊的方式集中起来，促进政府的透明，也增强了对地方政府行为的监督和约束。从这个角度来说，地方债是国家治理的新工具。
长期来说，完善财政制度是根本。如果财政体制不能创新，就意味着地方政府永远是上级政府的孩子，永远要上级政府这个爸爸管着。
“自上而下的改革要和自下而上的改革相结合，使地方政府真正地为自己的行为负责。如果能实现这样的转变，我们的地方债管理就成功了。”乔宝云说，十八大报告提出要充分发挥中央和地方两个积极性，这就要求上级政府有激励动因让地方政府去遵循预算法，有激励动因让地方政府去研究市场、到市场上去融资。“如果地方政府都在琢磨如何去市场上合理融资把地方基础建设搞好、把城镇化搞好、把民生搞好，对自己花的所有钱负责任，就进入地方债管理的‘佳境’了。”乔宝云憧憬着。
